Με το Ν.4622/2019, ιδρύθηκε η Εθνική αρχή Διαφάνειας σύμφωνα με τον οποίο το σύνολο των ελεγκτικών σωμάτων του δημοσίου υπάγονται σε μία νέα ανεξάρτητη αρχή, με αποτέλεσμα να αποκόπτεται η εξάρτηση με την εκάστοτε κυβέρνηση. Η Αρχή έχει ως βασική αποστολή την αποτελεσματικότερη δράση για την ενίσχυση της διαφάνειας, της ακεραιότητας και της λογοδοσίας στη δράση των κυβερνητικών οργάνων, διοικητικών αρχών, κρατικών φορέων και δημόσιων οργανισμών και είναι υπεύθυνη για το συλλογικό σχεδιασμό, συντονισμό, εποπτεία και αξιολόγηση της αποτελεσματικότητας του συνόλου των ελεγκτικών μηχανισμών.
Η νέα αρχή απολαύει λειτουργικής ανεξαρτησίας, διοικητικής και οικονομικής αυτοτέλειας και δεν υπόκειται σε έλεγχο από κυβερνητικά όργανα, κρατικούς φορείς ή άλλες διοικητικές αρχές προκειμένου να εξασφαλιστεί η ανεξαρτησία της. Η Αρχή υπόκειται σε κοινοβουλευτικό έλεγχο , σύμφωνα με τα οριζόμενα στον Κανονισμό της Βουλής και τη διαδικασία του άρθρου 85 του Ν.4622/2019.Οι πιστώσεις για τη λειτουργία της Αρχής εγγράφονται υπό ίδιο φορέα στον προϋπολογισμό του Υπουργείου που είναι αρμόδιο για θέματα προσωπικού δημόσιας διοίκησης.
Ο θεσμός των Ανεξάρτητων Διοικητικών ή Δημοσίων αρχών (ΑΔΑ), αποτελεί ένα θεσμικό νεωτερισμό του Ευρωπαϊκού Δημοσίου Δικαίου, που λειτουργεί την τελευταία εικοσαετία στη Γαλλία υπό την ονομασία «Autorités Administratives Indépendantes» και αντλεί τα οντολογικά –οργανωτικά και λειτουργικά– του χαρακτηριστικά από την υπερατλαντική θεσμική εμπειρία των «Independent Regulatory Agencies, οι οποίες έχουν αναπτυχθεί στις Η.Π.Α. ήδη από το τέλος του 19ου αιώνα.
Μία ανεξάρτητη αρχή είναι ένα όργανο που διαθέτει εξουσίες και αρμοδιότητες βάσει συνταγματικής ή νομοθετικής ρύθμισης, αποτελεί μια διακριτή οργανωτική μονάδα, που δεν υπόκειται στην ιεραρχία της διοίκησης αλλά στον έλεγχο της δικαστικής και νομοθετικής εξουσίας και διοικείται από μέλη που δεν προέρχονται από το πολιτικό προσωπικό.
Οι ανεξάρτητες αρχές, δημιουργήθηκαν για λόγους που είτε αφορούν τη λειτουργία του δημοκρατικού πολιτεύματος, είτε την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, είτε την πολυπλοκότητα της σύγχρονης διακυβέρνησης, είτε λόγω θεσμικής ομοιομορφίας.
Ο εν λόγω θεσμός, που έχει ιστορικά τις ρίζες του στην αμερικανική έννομη τάξη, εμφανίστηκε για πρώτη φορά στην ελληνική έννομη τάξη στα τέλη της δεκαετίας του 1980, όταν με το νόμο 1866/1989 (ΦΕΚ Α΄ 222) ιδρύθηκε το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (ΕΣΡ) ως «ανεξάρτητο όργανο». Έκτοτε ο Έλληνας νομοθέτης δημιούργησε μία σειρά από παρόμοιες αρχές, σε ό,τι αφορά τη συγκρότηση, τις εγγυήσεις που περιβάλλουν τα μέλη τους, τον τρόπο λειτουργίας τους και τις αρμοδιότητές τους, τις οποίες συχνά ο ίδιος χαρακτήρισε ρητά ως «ανεξάρτητες διοικητικές ή δημόσιες αρχές»,(τα επίθετα «διοικητικές ή δημόσιες» χρησιμοποιούνται εναλλακτικά από το νομοθέτη και γίνεται δεκτό ότι δεν περιγράφουν κάτι διαφορετικό (Ηλιάδου, 2000,σ.784-797 ).Κατά τον Κουλούρη πρόδρομος των ΑΔΑ στην Ελλάδα υπήρξε η Επιτροπή Αδείας Ασκήσεως Επαγγέλματος Ηθοποιού, που είχε συσταθεί με το Ν.5736/1933 και καταργήθηκε με το Ν.1158/1981.
Ημεδαπές ΑΔΑ
Οι Ανεξάρτητες Αρχές στην Ελλάδα διακρίνονται σε δυο κατηγορίες: η πρώτη περιλαμβάνει τις συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές, ενώ η δεύτερη περιλαμβάνει τις Αρχές που έχουν συσταθεί και λειτουργούν βάσει νομοθετικής ρύθμισης. Η διαφορά είναι σημαντική, δεδομένου ότι οι συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές μπορούν να καταργηθούν μόνο με αναθεώρηση του Συντάγματος, ενώ οι λοιπές Αρχές μπορούν να καταργηθούν με απλή νομοθετική ρύθμιση.
Οι συνταγματικά κατοχυρωμένες Αρχές-με αναφορά των αντίστοιχων άρθρων του Συντάγματος-είναι οι εξής:
1. Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης (Σύνταγμα, άρθρο 15, παρ.2)
2. Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού (Σύνταγμα, άρθρο 103)
3. Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα (Σύνταγμα, άρθρο 9Α)
4. Συνήγορος του Πολίτη (Σύνταγμα, άρθρο 103)
5. Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών (Σύνταγμα, άρθρο 19).
Οι νομοθετικά προβλεπόμενες Αρχές-με αναφορά των ιδρυτικών νόμων- είναι οι εξής:
1. Επιτροπή Ανταγωνισμού (ν.703/1977)
2. Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς 91969/1991)
3. Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων (Ν.2246/1994)
4. Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας (Ν.2773/1999)
5. Συνήγορος του Καταναλωτή (Ν.3297/2004)
6. Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής (Ν.3305/2005)
7. Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης εσόδων Από Εγκληματικέ δραστηριότητες (3421/2005)
8. Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας (Ν.3370/2005)
9. Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση (Ν.3374/2005).
Συλλογικές και μονοπρόσωπες Ανεξάρτητες Αρχές
Συλλογικές Αρχές είναι οι εξής:
1. Επιτροπή Ανταγωνισμού
2. Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης
3. Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς
4. Εθνική Επιτροπή Τηλεπικοινωνιών και Ταχυδρομείων
5. Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού
6. Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα
7. Ρυθμιστική Αρχή Ενέργειας
8. Αρχή Διασφάλισης του Απορρήτου των Επικοινωνιών
9. Εθνική Αρχή Ιατρικώς Υποβοηθούμενης Αναπαραγωγής
10. Εθνική Αρχή Καταπολέμησης της Νομιμοποίησης εσόδων Από Εγκληματικέ δραστηριότητες
11. Εθνικό Συμβούλιο Δημόσιας Υγείας
12. Αρχή Διασφάλισης της Ποιότητας στην Ανώτατη Εκπαίδευση
Μονοπρόσωπες Αρχές είναι οι εξής
1. Συνήγορος του Καταναλωτή
2. Συνήγορος του Καταναλωτή, (Ακαλίδης, & Μοσχόπουλος , 2008, σσ. 153-154).
Το νομοθετικό πλαίσιο των ΑΔΑ
Στο σύνολό τους τα σχετικά νομοθετήματα παρουσιάζουν τις ίδιες γενικές κατευθύνσεις, ενώ κινούνται σε παρεμφερές πλαίσιο με αυτό που χαράζει ο Ν. 3051/2002, που αναφέρεται στις συνταγματικά κατοχυρωμένες ανεξάρτητες αρχές.
α) Πρώτο μέλημά τους είναι η κατοχύρωση της προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας των μελών τους. Η σχετική διάταξη αποτελεί στοιχείο sine qua non ενός ιδρυτικού μιας ανεξάρτητης αρχής νόμου.
β)Επιπλέον, εξασφαλίζεται η διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια εκάστης αρχής, προσφέροντάς της σε σημαντικό βαθμό την απαιτούμενη ελευθερία κινήσεων.
γ) Στη συνέχεια, ρυθμίζονται τα ζητήματα που άπτονται του Προέδρου και των μελών της. Στην συντριπτική τους πλειοψηφία οι ανεξάρτητες αρχές αποτελούν συλλογικά διοικητικά όργανα, συγκροτούμενα από πέντε έως εννέα μέλη. Για τις συνταγματικώς τυποποιημένες, ο διορισμός των παραπάνω γίνεται από την Διάσκεψη των Προέδρων της Βουλής. Για τις υπόλοιπες, οι διορισμοί πραγματοποιούνται από τον αρμόδιο εποπτεύοντα Υπουργό.
δ) Ως μέλη, επιλέγονται πρόσωπα που διακρίνονται για την επιστημονική τους κατάρτιση ή την επαγγελματική τους εμπειρία, ή ακόμα για την προσφορά τους στο δημόσιο βίο, ιδίως σε τομείς που σχετίζονται με την αποστολή και τις αρμοδιότητες της αρχής.
ε) Τα μέλη είναι πλήρους και αποκλειστικής απασχόλησης, η θητεία τους είναι χρονικώς προσδιορισμένη, ενώ η ιδιότητά τους είναι ασυμβίβαστη με την άσκηση οποιουδήποτε άλλου δημόσιου λειτουργήματος ή με την ιδιότητα εταίρου, μετόχου, μέλους διοικητικού συμβουλίου, διαχειριστή ή υπαλλήλου επιχείρησης που αναπτύσσει δραστηριότητα στον τομέα ευθύνης της αρχής. Οι διατάξεις αυτές έχουν ως στόχο την απρόσκοπτη λειτουργία των ανεξάρτητων αρχών και την αποφυγή κάθε μορφής πίεσης εκ μέρους της πολιτικής εξουσίας ή ιδιωτικών συμφερόντων.
στ) Οι αρμοδιότητες κάθε αρχής προβλέπονται από ειδικές και εκτενείς διατάξεις, ποικίλες και διαφορετικής φύσεως. Η ηπιότερη μορφή δράσης είναι η πρόταση, η σύσταση και η υπόδειξη. Ακολουθεί η γνωμοδοτική δραστηριότητα για πλήθος ζητημάτων που εμπίπτουν στην σφαίρα ευθύνης της αρχής.
η) Οι ανεξάρτητες αρχές είναι πρωτίστως «διοικητικές αρχές» για αυτό και δεν γίνεται να στερούνται αποφασιστικών αρμοδιοτήτων. Σε διαφορετική περίπτωση, θα ήταν απλώς γνωμοδοτικά – συμβουλευτικά όργανα της Διοίκησης.
θ) Η αυστηρότερη μορφή αρμοδιότητας των ανεξάρτητων αρχών είναι η δυνατότητα επιβολής διοικητικών κυρώσεων. Η κυρωτική αυτή εξουσία, προκειμένου να συμβαδίζει με τους συνταγματικούς κανόνες και τις επιταγές της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, θα πρέπει να σέβεται τις γενικές αρχές του ποινικού δικαίου.
ι) Κάθε αρχή διαθέτει Κανονισμό Εσωτερικής Λειτουργίας και Διαχείρισης, ο οποίος θεσπίζεται στην πλειοψηφία των περιπτώσεων με προεδρικό διάταγμα, εκδιδόμενο μετά πρόταση του αρμόδιου Υπουργού και γνώμη της αντίστοιχης αρχής.
Έλεγχος επί των ΑΔΑ
α) Σύμφωνα με το άρθρο 101Α παρ. 1 του Συντάγματος και το άρθρο 2 παρ. 1 του ν. 3051/2002, τα μέλη των ανεξάρτητων αρχών απολαύουν λειτουργικής ανεξαρτησίας και δεν υπόκεινται σε εποπτεία και έλεγχο από κυβερνητικά όργανα ή άλλες διοικητικές αρχές. Οι παραπάνω διατάξεις αποκλείουν σαφώς οποιαδήποτε μορφή διοικητικού ελέγχου, προληπτικού ή κατασταλτικού, επί της νομιμότητας ή της σκοπιμότητας των πράξεων των ανεξάρτητων αρχών.
β) Δραστικότερη μορφή ελέγχου της διοικητικής δράσης αποτελεί ο δικαστικός έλεγχος, στον οποίο υπόκεινται και οι πράξεις των ανεξάρτητων διοικητικών αρχών, απομακρύνοντας την όποια ιδέα περί δικαστικής ασυλίας. Το άρθρο 2 παρ. 8 του ν.3051/2002, ορίζει ότι κατά των εκτελεστών αποφάσεων των ανεξάρτητων αρχών μπορεί να ασκηθεί αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
γ) Ιδιαίτερη μορφή ελέγχου που βαρύνει την δράση των ανεξάρτητων αρχών αποτελεί ο κοινοβουλευτικός έλεγχος. Σύμφωνα με το άρθρο 101Α παρ. 3 του Συντάγματος, όσα αφορούν τη σχέση των συνταγματικά κατοχυρωμένων ανεξάρτητων αρχών με τη Βουλή, καθώς και ο τρόπος άσκησης του κοινοβουλευτικού ελέγχου επ’ αυτών, ρυθμίζονται με τον Κανονισμό της Βουλής.