Ως «τυφλό» νοείται, κατά κανόνα, το ακίνητο που δεν έχει άμεση επαφή ή κοινό όριο με νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο χώρο. Η πρόσβαση του ιδιοκτήτη ή των χρηστών του ακινήτου μπορεί να εξασφαλίζεται στην πράξη μέσω διόδου που διέρχεται από όμορη ιδιοκτησία και καταλήγει σε κοινόχρηστο δρόμο.
Η δίοδος αυτή μπορεί να έχει συσταθεί ως πραγματική δουλεία διόδου με συμβολαιογραφική δικαιοπραξία, δικαστική απόφαση ή άλλη νόμιμη αιτία. Η ύπαρξη, όμως, ιδιωτικού δικαιώματος διέλευσης δεν ταυτίζεται με τη δημιουργία κοινόχρηστου χώρου και δεν μετατρέπει αυτοδικαίως την ιδιωτική λωρίδα γης σε οδό κοινής χρήσης.
Το κρίσιμο νομικό ζήτημα είναι, επομένως, αν η δουλεία διόδου εξομοιώνεται πολεοδομικά με πρόσωπο οικοπέδου ή αν αποτελεί απλώς μέσο ιδιωτικής πρόσβασης, χωρίς να θεραπεύει την έλλειψη του απαιτούμενου προσώπου.
Η έννοια του προσώπου και του κοινόχρηστου χώρου
Κατά την πάγια πολεοδομική νομοθεσία, «πρόσωπο» οικοπέδου είναι το όριό του προς κοινόχρηστο χώρο. Η έννοια αυτή αφορά το δημόσιο ή πολεοδομικά αναγνωρισμένο στοιχείο του οικιστικού ιστού και δεν εξαντλείται στην πραγματική δυνατότητα πρόσβασης στο ακίνητο.
Το άρθρο 2 του Ν. 1577/1985, όπως αποδίδεται και στην κωδικοποίηση της βασικής πολεοδομικής νομοθεσίας, διακρίνει μεταξύ γηπέδου, οικοπέδου και προσώπου. Ειδικότερα, οικόπεδο είναι το γήπεδο που βρίσκεται μέσα σε εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο ή μέσα στα όρια οικισμού χωρίς εγκεκριμένο σχέδιο, ενώ πρόσωπο οικοπέδου ή γηπέδου είναι το όριό του προς κοινόχρηστο χώρο.
Από τον συνδυασμό των σχετικών πολεοδομικών διατάξεων προκύπτει ότι, κατά τον γενικό κανόνα, η οικοδομησιμότητα δεν εξαρτάται μόνο από το εμβαδόν του ακινήτου, αλλά και από την ύπαρξη προσώπου σε κοινόχρηστο χώρο, σύμφωνα με τους ειδικότερους όρους δόμησης που ισχύουν στον συγκεκριμένο οικισμό.
Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας έχει επανειλημμένα δεχθεί ότι, για την εφαρμογή των δημοσίου δικαίου κανόνων της πολεοδομικής νομοθεσίας, δεν αρκεί η ιδιωτική βούληση των ενδιαφερομένων ούτε η πραγματική χρήση μιας λωρίδας γης ως οδού. Απαιτείται η ύπαρξη νομίμως υφιστάμενου κοινόχρηστου χώρου, ο οποίος δεν έχει δημιουργηθεί αποκλειστικά με ιδιωτική συμφωνία ή με ιδιωτική πολεοδομική πρωτοβουλία.
Συναφώς, με την απόφαση ΣτΕ 1206/2023 επαναλήφθηκε ότι, κατά τις πολεοδομικές διατάξεις, για να είναι οικοδομήσιμο ένα οικόπεδο πρέπει να έχει πρόσωπο, δηλαδή όριο προς κοινόχρηστο χώρο. Αντίστοιχα, με την απόφαση ΣτΕ 531/2017 κρίθηκε ότι οι ιδιωτικές δηλώσεις ή συμφωνίες των ενδιαφερομένων δεν ασκούν επιρροή στην εφαρμογή των δημοσίου δικαίου κανόνων περί δόμησης.
Δουλεία διόδου και κοινόχρηστος χώρος
Η πραγματική δουλεία διόδου αποτελεί περιορισμένο εμπράγματο δικαίωμα επί αλλοτρίου ακινήτου. Ο κύριος του δεσπόζοντος ακινήτου αποκτά το δικαίωμα να διέρχεται από συγκεκριμένη θέση του δουλεύοντος ακινήτου, προκειμένου να εξυπηρετείται η χρήση και η εκμετάλλευση του ακινήτου του.
Η δουλεία δεν μεταβιβάζει, κατ’ αρχήν, την κυριότητα της λωρίδας διέλευσης στον δικαιούχο της. Η κυριότητα παραμένει στον κύριο του δουλεύοντος ακινήτου, ενώ ο δικαιούχος αποκτά μόνο το περιεχόμενο του εμπράγματου δικαιώματος που προβλέπει ο τίτλος σύστασης ή η δικαστική απόφαση.
Κατά συνέπεια, η δουλεία διόδου:
- δεν αποτελεί από μόνη της κοινόχρηστο χώρο,
- δεν συνιστά αυτομάτως κοινόχρηστη οδό,
- δεν δημιουργεί πολεοδομικό πρόσωπο στο δεσπόζον ακίνητο,
- και δεν θεραπεύει χωρίς άλλο την έλλειψη των απαιτούμενων προϋποθέσεων αρτιότητας ή οικοδομησιμότητας.
Διαφορετικό είναι το ζήτημα όταν η λωρίδα γης έχει τεθεί νομίμως σε κοινή χρήση ή έχει χαρακτηρισθεί κοινόχρηστη με εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο, διοικητική πράξη ή άλλη νόμιμη διαδικασία. Στην περίπτωση αυτή δεν πρόκειται πλέον για απλή ιδιωτική δουλεία, αλλά για χώρο που μπορεί να λειτουργήσει ως κοινόχρηστο πολεοδομικό στοιχείο, υπό την επιφύλαξη της συνδρομής όλων των λοιπών απαιτούμενων προϋποθέσεων.
Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι αυστηρή ως προς την απαγόρευση δημιουργίας ιδιωτικών σχεδίων ρυμοτομίας. Με τις αποφάσεις ΣτΕ 1456/2018 και ΣτΕ 749/2014 έγινε δεκτό ότι, κατά κανόνα, δεν επιτρέπεται η δημιουργία κοινόχρηστων χώρων ή οδών αποκλειστικά με ιδιωτική βούληση, διότι το ζήτημα της δημιουργίας του οδικού και κοινόχρηστου δικτύου αποτελεί αντικείμενο πολεοδομικού σχεδιασμού και κρατικού ελέγχου.
Επομένως, η απλή χρήση μιας ιδιωτικής διόδου από περισσότερα πρόσωπα ή ακόμη και από απροσδιόριστο αριθμό χρηστών δεν αρκεί, χωρίς πρόσθετα στοιχεία, για να προσδώσει στη δίοδο χαρακτήρα κοινόχρηστου χώρου.
Οι ειδικές προϋποθέσεις των οικισμών
Για τους οικισμούς που υπάγονται στο από 24.4/3.5.1985 προεδρικό διάταγμα, το άρθρο 6, όπως έχει τροποποιηθεί και ισχύει, προβλέπει ως βασικό κανόνα ότι κάθε οικόπεδο, για να είναι οικοδομήσιμο, πρέπει να έχει πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο ή σε χώρο που έχει τεθεί σε κοινή χρήση.
Ο χώρος αυτός πρέπει, κατά κανόνα, να έχει ελάχιστο πλάτος τεσσάρων μέτρων και να εφάπτεται καθ’ όλο το μήκος της μιας πλευράς των ορίων του οικοπέδου. Όταν το πλάτος υπολείπεται των τεσσάρων μέτρων, η διάταξη προβλέπει, υπό προϋποθέσεις, τη δυνατότητα παραχώρησης σε κοινή χρήση λωρίδας του οικοπέδου, ώστε να επιτευχθεί το απαιτούμενο πλάτος από το πρόσωπο του εναπομένοντος οικοπέδου μέχρι τον άξονα του κοινόχρηστου χώρου.
Για υφιστάμενα οικόπεδα που στερούνται προσώπου σε κοινόχρηστο χώρο, προβλέπεται επίσης δυνατότητα παραχώρησης σε κοινή χρήση, με συμβολαιογραφική πράξη, λωρίδας πλάτους τουλάχιστον τεσσάρων μέτρων, η οποία πρέπει να εφάπτεται καθ’ όλο το μήκος της μιας πλευράς του οικοπέδου και να συνδέει το ακίνητο με το υφιστάμενο κοινόχρηστο δίκτυο κυκλοφορίας του οικισμού.
Η ρύθμιση αυτή δεν αφορά τη σύσταση ιδιωτικής δουλείας διόδου. Αφορά τη δημιουργία ή εξασφάλιση κοινόχρηστου χώρου μέσω ειδικής συμβολαιογραφικής πράξης παραχώρησης σε κοινή χρήση, η οποία υπόκειται στις προβλεπόμενες πολεοδομικές και διοικητικές προϋποθέσεις.
Η απόφαση ΣτΕ 973/2013 αναφέρεται διεξοδικά στο άρθρο 6 του από 24.4/3.5.1985 προεδρικού διατάγματος και επιβεβαιώνει ότι το πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο ή σε χώρο που έχει τεθεί σε κοινή χρήση αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση οικοδομησιμότητας. Η ίδια απόφαση διακρίνει σαφώς την κοινόχρηστη πρόσβαση από την απλή ιδιωτική δυνατότητα διέλευσης.
Σημειώνεται, πάντως, ότι το ακριβές απαιτούμενο πλάτος, τα ελάχιστα όρια αρτιότητας και οι λοιπές προϋποθέσεις πρέπει να εξετάζονται πάντοτε σε συνάρτηση με το ειδικό καθεστώς του συγκεκριμένου οικισμού. Ενδέχεται να ισχύουν ειδικοί όροι από το διάταγμα οριοθέτησης, από ειδικό προεδρικό διάταγμα, από εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο, από πολεοδομική μελέτη ή από χαρακτηρισμό του οικισμού ως παραδοσιακού.
Το άρθρο 203 του Ν. Ταγαρά
Το άρθρο 203 του Ν. Ταγαρά, το οποίο αντιστοιχεί στο άρθρο 9 του Ν. 4067/2012, ρυθμίζει το ζήτημα των δουλειών επί ακινήτων από διαφορετική σκοπιά.
Κατά την παράγραφο 1, απαγορεύεται η σύσταση δουλειών οι οποίες περιορίζουν τη δυνατότητα ανέγερσης ή επέκτασης κτιρίων ή εγκαταστάσεων κατά τρόπο αντίθετο προς τις ισχύουσες πολεοδομικές διατάξεις. Από την απαγόρευση εξαιρείται η δουλεία διόδου, όταν αυτή αποτελεί τη μοναδική δίοδο προς κοινόχρηστο χώρο οικοπέδου, κτιρίου ή αυτοτελούς από πλευράς δόμησης ορόφου.
Η διάταξη αυτή δεν θεσπίζει κανόνα σύμφωνα με τον οποίο κάθε οικόπεδο που εξυπηρετείται μέσω δουλείας διόδου καθίσταται αυτομάτως άρτιο και οικοδομήσιμο. Η διάταξη αναγνωρίζει, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, ότι η μοναδική δουλεία διόδου μπορεί να συσταθεί κατ’ εξαίρεση, χωρίς να θεωρείται απαγορευμένη πολεοδομική δουλεία.
Με άλλα λόγια, το άρθρο 203 απαντά πρωτίστως στο ερώτημα αν επιτρέπεται η σύσταση ή η διατήρηση μιας δουλείας που είναι αναγκαία για την πρόσβαση σε κοινόχρηστο χώρο. Δεν υποκαθιστά, όμως, τις ειδικές διατάξεις που καθορίζουν την αρτιότητα και την οικοδομησιμότητα του οικοπέδου.
Απαραίτητη προϋπόθεση για την εφαρμογή της εξαίρεσης είναι η δίοδος να είναι η μοναδική πρόσβαση προς ήδη υφιστάμενο κοινόχρηστο χώρο. Η φράση αυτή δεν σημαίνει ότι η δίοδος μετατρέπεται σε κοινόχρηστο χώρο. Σημαίνει ότι το ιδιωτικό δικαίωμα διέλευσης προστατεύεται ως αναγκαίο μέσο πρόσβασης προς τον κοινόχρηστο χώρο.
Η παράγραφος 2 του άρθρου 203 προβλέπει, περαιτέρω, ότι δουλείες που είχαν συσταθεί έως και την 27.4.2012 δεν παρεμποδίζουν την έκδοση οικοδομικής άδειας σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις. Αν, κατόπιν έκδοσης νόμιμης οικοδομικής άδειας στο δουλεύον ακίνητο, καταστούν αδύνατες η άσκηση ή η διατήρηση ορισμένων δουλειών, προβλέπεται ειδική διαδικασία κατάργησης και αποζημίωσης.
Και στην περίπτωση αυτή, όμως, η ρύθμιση αφορά τη σχέση μεταξύ της δουλείας και της δυνατότητας αξιοποίησης του δουλεύοντος ακινήτου. Δεν αποτελεί αυτοτελή διάταξη αρτιότητας. Η προγενέστερη σύσταση της δουλείας δεν θεραπεύει από μόνη της την έλλειψη προσώπου, ούτε απαλλάσσει τον ιδιοκτήτη από την υποχρέωση απόδειξης ότι το ακίνητο πληροί τους ισχύοντες όρους δόμησης.
Εφαρμογή στα «τυφλά» οικόπεδα
Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι πρέπει να διακρίνονται τρεις διαφορετικές περιπτώσεις.
Πρώτον, το οικόπεδο μπορεί να έχει άμεσο πρόσωπο σε νόμιμο κοινόχρηστο χώρο, ενώ η δουλεία διόδου να εξυπηρετεί συμπληρωματική ή εσωτερική πρόσβαση. Στην περίπτωση αυτή η δουλεία δεν δημιουργεί πρόβλημα ως προς την ύπαρξη προσώπου, εφόσον το οικόπεδο πληροί και τις λοιπές προϋποθέσεις αρτιότητας και οικοδομησιμότητας.
Δεύτερον, το οικόπεδο μπορεί να μην έχει άμεσο πρόσωπο, αλλά να έχει αποκτήσει νόμιμο πρόσωπο μέσω λωρίδας που έχει τεθεί σε κοινή χρήση με την προβλεπόμενη συμβολαιογραφική πράξη και έχει συνδεθεί λειτουργικά με το κοινόχρηστο δίκτυο του οικισμού. Στην περίπτωση αυτή πρέπει να ελεγχθεί αν έχουν τηρηθεί όλες οι ουσιαστικές και τυπικές προϋποθέσεις της πολεοδομικής διάταξης, καθώς και αν η παραχώρηση είναι πολεοδομικά αποδεκτή από την αρμόδια Υπηρεσία Δόμησης.
Τρίτον, το οικόπεδο μπορεί να εξυπηρετείται αποκλειστικά μέσω ιδιωτικής δουλείας διόδου, χωρίς η λωρίδα διέλευσης να έχει τεθεί σε κοινή χρήση ή να έχει αναγνωρισθεί ως κοινόχρηστος χώρος. Στην περίπτωση αυτή η δουλεία εξασφαλίζει την ιδιωτική πρόσβαση, αλλά δεν αρκεί, κατά κανόνα, για τη δημιουργία πολεοδομικού προσώπου.
Η νομολογία επιβεβαιώνει ότι η πραγματική προσπελασιμότητα δεν ταυτίζεται με το πολεοδομικό πρόσωπο. Με την απόφαση ΣτΕ 2329/2012 κρίθηκε ότι, για να θεωρηθεί ένα ακίνητο οικοδομήσιμο, η οδός στην οποία έχει πρόσωπο πρέπει να υφίσταται νομίμως, να είναι διανοιγμένη και να εξασφαλίζει πραγματική επικοινωνία με το ακίνητο. Η κρίση αυτή προϋποθέτει, όμως, ότι υπάρχει νόμιμος κοινόχρηστος δρόμος και όχι απλώς ιδιωτικό δικαίωμα διέλευσης.
Εξάλλου, κατά την απόφαση ΣτΕ 1456/2018, ο κανόνας περί προσώπου σε νομίμως υφιστάμενο κοινόχρηστο χώρο αποσκοπεί στην αποτροπή της δημιουργίας ιδιωτικών σχεδίων ρυμοτομίας και στην εξασφάλιση κρατικού ελέγχου επί του πολεοδομικού σχεδιασμού.
Η αρτιότητα δεν ταυτίζεται με την οικοδομησιμότητα
Πρέπει να υπογραμμισθεί ότι η αρτιότητα και η οικοδομησιμότητα αποτελούν διακριτές έννοιες.
Η αρτιότητα αφορά, ιδίως, το εμβαδόν και τις απαιτούμενες διαστάσεις του οικοπέδου, σύμφωνα με τον κανόνα ή την τυχόν προβλεπόμενη παρέκκλιση. Η οικοδομησιμότητα αφορά τη δυνατότητα έκδοσης οικοδομικής άδειας, αφού συντρέχουν όλες οι απαιτούμενες πολεοδομικές προϋποθέσεις, μεταξύ των οποίων μπορεί να περιλαμβάνονται το πρόσωπο, η δυνατότητα εγγραφής της απαιτούμενης κάτοψης, η μη ανάγκη τακτοποίησης, η νομιμότητα της πρόσβασης και η συμβατότητα με ειδικούς όρους προστασίας.
Ένα οικόπεδο μπορεί, επομένως, να είναι άρτιο ως προς το εμβαδόν, αλλά να μην είναι οικοδομήσιμο λόγω έλλειψης προσώπου σε κοινόχρηστο χώρο. Αντίστοιχα, η ύπαρξη δουλείας διόδου μπορεί να εξασφαλίζει την πραγματική πρόσβαση, χωρίς να αρκεί για την έκδοση οικοδομικής άδειας.
Η αρμόδια Υπηρεσία Δόμησης οφείλει να ελέγξει, μεταξύ άλλων, τον τίτλο ιδιοκτησίας, τον χρόνο και τον τρόπο δημιουργίας του ακινήτου, το τοπογραφικό διάγραμμα, το ισχύον πολεοδομικό καθεστώς, το καθεστώς της οδού ή της διόδου και τη συνδρομή των όρων αρτιότητας και οικοδομησιμότητας. Η ανάγκη ελέγχου του τίτλου και του χρόνου δημιουργίας του ακινήτου επιβεβαιώνεται και από το ισχύον πλαίσιο ελέγχου των οικοδομικών αδειών.
Συμπέρασμα
Η αρχική θέση ότι «τα οικόπεδα εντός ορίων οικισμού που έχουν πρόσβαση σε κοινόχρηστο χώρο μέσω δουλείας διόδου είναι σήμερα άρτια και οικοδομήσιμα» είναι υπερβολικά απόλυτη και δεν μπορεί να γίνει δεκτή ως γενικός κανόνας.
Το ορθότερο συμπέρασμα είναι το ακόλουθο:
Οικόπεδο εντός ορίων οικισμού που δεν έχει άμεσο πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο δεν καθίσταται αυτομάτως άρτιο και οικοδομήσιμο μόνο επειδή διαθέτει ιδιωτική δουλεία διόδου προς κοινόχρηστο δρόμο.
Η δουλεία διόδου αποτελεί ιδιωτικό εμπράγματο δικαίωμα πρόσβασης και δεν ταυτίζεται με κοινόχρηστο χώρο. Η εξαίρεση του άρθρου 203 του Ν. Ταγαρά προστατεύει τη μοναδική δουλεία διόδου προς κοινόχρηστο χώρο, αλλά δεν καταργεί την ανάγκη συνδρομής των πολεοδομικών προϋποθέσεων αρτιότητας και οικοδομησιμότητας.
Το ακίνητο μπορεί να θεωρηθεί οικοδομήσιμο μόνον εφόσον, πέραν της ύπαρξης της δουλείας, συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις του εφαρμοστέου πολεοδομικού καθεστώτος. Ιδίως απαιτείται να διαπιστωθεί αν:
- το ακίνητο διαθέτει κατά νόμο πρόσωπο σε κοινόχρηστο χώρο,
- η δίοδος έχει τεθεί νομίμως σε κοινή χρήση ή παραμένει ιδιωτική,
- τηρούνται οι απαιτήσεις πλάτους και συνεχούς επαφής με το οικόπεδο,
- η πρόσβαση συνδέεται λειτουργικά με το υφιστάμενο κοινόχρηστο δίκτυο,
- το οικόπεδο είναι άρτιο ως προς το εμβαδόν και τις διαστάσεις,
- δεν προέρχεται από απαγορευμένη ή υπαίτια κατάτμηση,
- και δεν εφαρμόζονται ειδικότεροι ή αυστηρότεροι όροι από το διάταγμα οριοθέτησης ή το ειδικό πολεοδομικό καθεστώς του οικισμού.
Επομένως, η ύπαρξη δουλείας διόδου αποτελεί σημαντικό στοιχείο για την εξασφάλιση της ιδιωτικής πρόσβασης και μπορεί να προστατεύεται ειδικά από το άρθρο 203 του Ν. Ταγαρά. Δεν αποτελεί, όμως, αυτοτελή και επαρκή τίτλο οικοδομησιμότητας. Η τελική κρίση προϋποθέτει εξατομικευμένο έλεγχο των τίτλων, του τοπογραφικού διαγράμματος, του χρόνου δημιουργίας του οικοπέδου, του ισχύοντος κανονιστικού πλαισίου του οικισμού και του νομικού χαρακτήρα της διόδου.